追尋新時代的土地政策 - 生態環境討論

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追尋新時代的土地政策
作者：徐世榮（政治大學地政學系教授、台灣農村陣線成員）


土地政策非常重要，但在論述它之前，必須先確切掌握土地的意
涵。土地其實是包涵了多重及複合的價值，理解它必須經由動態
及多面向的途徑，唯有經由這種方法才得以抓住其複雜的狀態，
不會落入於偏狹的化約主義狀況。

人文地理學者John Agnew運用「地方」概念來詮釋土地的空間內
涵，他認為地方包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的
自然及社會空間、（2）主觀的地方認同、及（3）總體經濟及政
治結構環境下的區位空間。過去，在主流的經濟成長價值觀底下
，土地政策之決定往往是著重於第三點，而嚴重的忽略了第一點
及第二點；而近年來，在環境生態保育觀點興起之後，第一點偶
而會勝出。然而，長期以來，第二點往往是被忽視的。本文所要
強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必
須要容納上述第二點，也就是要將民眾的主觀認同放置於優先的
地位，讓他們在衝突的多面向價值論述當中來決定土地政策。

上述土地多面向價值的觀點往往是在權力的不當運作之下，使得
某種觀點特別受到重視，而其他的觀點則是被漠視或排除在外，
落入了前述的化約主義，這也使得土地政策一直都是扮演著附庸
及工具的角色，而不是為全民謀求福祉，遠離了社會公義。舉例
言之，回顧台灣發展歷史，土地政策具有如下不同的面向：

一、為政黨生存服務的土地政策

在民國三、四十年代，台灣最著名的土地政策為土地改革，當時
實施的主要政策包括了375減租、公地放領及耕者有其田。土地
改革雖改善了佃農的生活，也奠下了台灣政治經濟發展的基石，
但其實施的主要目的卻是為了中國國民黨的生存，而不是人民的
福祉，它藉由土地改革掃除了台灣的少數地主、經濟菁英及小面
積土地所有權人，確立了中國國民黨的一黨專政。由過去屢次土
地調查及耕者有其田政策的施行，可以得知夠資格被稱之為「地
主」的土地所有權人其實是極為少數，但中國國民黨為了實施土
地改革，卻胡亂定義「地主」的內涵，把僅擁有少數土地面積的
共有出租耕地所有權人全部都拉了進來，造成了許多時代的悲劇
。另外，民國38年實施的375減租竟然仍然有效，迄今仍有3萬多
件的375租約，這也造成了嚴重的社會問題。

二、為經濟成長服務的土地政策

民國49年，政府制訂了獎勵投資條例，國家的政策主要是促進經
濟成長，這也連帶使得土地政策有了很大的轉向。獎勵投資條例
及其接續的促進產業升級條例及產業創新條例都有二個重點，一
為減稅，另一則為土地的提供。土地僅只是經濟生產函數中的一
個因子，也就是它僅被視之為是一個經濟生產的要素，而這也是
長期以來政府施政的主要思維。經由這些條例，政府不斷地開發
工業區，或是將農地轉變為工業生產用地。其所採用的手段大抵
皆為強烈的土地徵收，惟當時為威權統治時期，民眾不敢反抗，
只能逆來順受，這也養成了政府隨便進行土地徵收的壞習慣，造
成了台灣土地徵收相當浮濫的現象。

三、為政治菁英服務的土地政策

由於土地隱藏龐大利益，可以透過政治力予以創造，因此，地方
政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業，地方政治（
Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land
Politics）。地方的發展受到了以促進土地開發的政治菁英人士
所掌控，其視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用
價值。地方政府首長及行政官員、地方派系與資本利益集團皆是
其中的主要份子，這可以由台灣都市計畫的擬定、擴大及變更來
予以印證。學者指出，隨著台灣的政治經濟發展，台灣的政經結
構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本利益集團所形
成的「新的保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商關係
」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都
有相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體或民間社會的組織
則是被排除於此聯盟之外，土地政策主要是為此聯盟服務。

四、為財政赤字服務的土地政策

我國政府財政問題極為嚴重，但它不僅不敢對大型資本課予重稅
，竟還給予減稅、免稅及其他的優惠。那麼，所需的建設經費要
從何而來？答案乃是進行農地變更及以土地徵收為本質的土地開
發。地方政府的主要稅源為土地相關稅目，如地價稅、土地增值
稅等，因此如何增加這些稅收便成為施政重點。由於農地不用繳
稅，因此各地方政府藉由土地的開發，千方百計地要把農地變更
為都市土地。此外，行政院特別發佈行政命令「凡都市計畫擴大
、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方
式開發」，這使得被徵收的農地倍增。透過區段徵收，政府還可
以無償取得大面積的可建築用地（俗稱配餘地），經由配餘地的
讓售及標售，賺進大筆鈔票。此外，透過土地開發，主政者也可
藉機收編地方政治勢力，可謂是一舉數得。

五、結論

相對於其他公共政策，土地政策充斥了附庸及邊緣性格，皆是為
其他政策服務。最主要者，為了追求經濟的成長及資本的積累，
在權力的不均衡運作之下，土地價值被嚴重窄化為經濟生產要素
，僅能夠由價格的觀點來衡量土地價值。但是，這樣的思維應該
要被揚棄了，新一代的土地政策不僅要有其相對自主的治理空間
，也應該要重視多元的土地價值，如民主、人權、公平、正義與
主觀認同等，把它們納入於土地政策的決策過程之中，透過如此
整全的思維來建構新一代的土地政策。


※本文發表於台灣學通訊，62期，頁2-3，2012年2月10日。


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